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专家解读美国税改的冲击效应及其防范税改营

2018-10-09 18:51:39来源:励志吧0次阅读

专家解读美国税改的冲击效应及其防范税改营

积极应对美国海外“红利豁免体制”财政虹吸

李超民 孔晏 上海财经大学

改革国际税法是美国联邦财税改革的重要步骤之一。继11月2日国会众院通过《减税与就业法案》之后,12月2日参院也通过了本院《减税与就业法案》,除了其他部分,其中海外利润与所得的处理政策走向引起全世界广泛关注。尽管目前两院还存在一定差异,然而,国会接下来将召集两院,就呈送总统签署的终税法版本进行磋商,力争尽早落地,进而开启美国海外“红利豁免体制”时代。

美国可能废弃沿用已久的“全球税制”。三十多年来,随着全球化形势急速发展,在美国等出现了所谓“税务倒置”现象(Tax Inversion,通常也称为“公司倒置”),主要表现为大批跨国公司以并购、被收购或投资子公司等手段,纷纷向海外转移资产、转移居民住址与生产基地和各种总部,以低廉的生产成本进行跨国生产与贸易、规避美国税收。近年来美国的“税务倒置”现象仍呈加速趋势,据统计从1983~2014年下半年,共发生了76起大型“公司倒置”案,其中近十年发生的有47起,而仅2014年就发生了14起,主要如Ingersoll-Rand、Tyco、PXRE集团、Foster Wheeler、Nabors Industries以及Coopers Industries等。据有关经验,一起大型跨国税务倒置案可能导致联邦政府一二百亿美元的税收损失,同时美国跨国企业在海外还积存了2.6万亿~4万亿美元的所得与盈利,向海外转移了本土就业岗位,造成美国制造业“空心化”现象。跨国公司税务倒置不但对联邦财政收入贡献越来越小,同时造成对社会保障制度的侵蚀。一般研究认为,上述问题主要是美国税法中的“全球税制”(The World-wide Tax System,有的翻译成“属人税制”)的结果,早在五六年前国会就开始系统研究这种现象,并陆续提出了一些解决方案。众参两院此次一致提出,美国国际税制应向辖地税制(The Territorial Tax System,也有翻译成“属地税制”)转换,其实质是今后对海外企业的盈利与所得汇回美国本土不再征税,众院称之为“红利豁免制度”(dividend-exemption system),参院称之为“参与豁免制度”(Participation Exemption System),那么联邦政府这项制度创新究竟是什么内容,对于其他国家有哪些作用,如何寻找应对思路,值得花些时间进行简要解读与研究。

联邦政府的红利豁免体制建设主要意在“虹吸”海外游资。美国对于跨国公司的海外投资与经营提供过极为宽松的竞争环境与财政支持,税法长期允许海外子公司的盈利与所得可递延纳税,这是由与美国战后超强的国际地位所决定的。但是,冷战结束后,由于全球化趋势深度发展,以及联邦财政收入出现长期歉收,跨国企业的巨额海外游资如何回归本土,支持美国“重新变得伟大”也成为税改的难点之一。此次众参两院在这个条款修订上虽都颇费周章,然而已取得初步共识。众院《减税与就业法案》提出,,今后凡是美国公司所拥有10%及以上股份的海外子公司,在向本土母公司分配利润时,红利的外国来源部分可100%免缴美国税收,不再采用对包括暂扣收入在内的应缴海外税收,或与任何豁免红利有关的优惠与扣除制度,而扣除面向豁免红利正当分配的成本,或与豁免红利有关的股票,也不再作为确定美国公司持股人海外所得的依据。第二,修订联邦现行税法第4001节与第4205节等,放弃了美国长期实施的全球税制,转而采用其他OECD国家大多数都已陆续采用的辖地税制即海外红利豁免体制。这项政策的核心是,对于红利分配后回流美国,现金及等价物纳税12%,其他资本形式纳税5%,税收缴纳的期限长为8年,每年可缴纳全部应税额的12.5%。对此,参院提议,(1)联邦税改开始后,凡是拥有海外企业10%以上股份的跨国企业母公司,允许自1986年税改以来尚未纳税的所得与盈利回流,但需按照等比例缴纳其未分配所得。流动性资产纳税10%,其他资产纳税5%。汇回美国的所得与利润亦可按8年分别纳税,在1~5年内,每年纳税额占全部应纳税金额的8%,第6~8年则按照每年全部应纳税额的15%、20%、25%递增,但税收滞纳不计利息。(2)对于S类企业制定特殊规则,允许这类企业在改变注册类型、实质性处理资产、关闭经营之前继续选择持有这类海外递延所得,或者转让S公司股票。按照美国税法规定,S公司不必缴纳所得税,其税负可向股东转嫁,通常股东在报税时须申报S公司的盈利,无论公司是否亏损。(3)从REIT基金总所得中排除累积的海外递延所得。

联邦政府采用海外红利豁免体制主要基于四大考虑。据国会众院税改办法披露,是,采用红利豁免制度后,美国公司将勿需单独追溯其海外子公司在接受红利豁免体制前积累的所得与利润,这样所有来自海外公司的分配,也就与在红利豁免体制下的待遇保持一致了。第二是,降税将使海外子公司把所得与盈利留在当地的税收优势消失。第三是,减轻由于积存起来、但未清算、而又投资于海外公司业务的所得与利润的税负。第四是,准许全部纳税额分期缴纳,纳税人有时间考虑债务与汇回资金的使用。据众院预计,仅此一项政策十年内全部的净减税幅度为2231亿美元。

实行海外红利豁免制度短期的效应是财政增收。从总的财政效果看,众院预计,修改联邦国际税法在未来10年内总共增加2841.5亿美元财政收入,其中已扣除了改革后的减税部分2242.5亿美元。增加的财政收入主要来自修订反税基侵蚀政策。但是参院预计,修订国际税制后,未来十年内将增加财政收入1549.5亿美元,其中产生财政收入多的美国持有的海外无形资产以及反避税与税务滥用政策,仅此两项既增加财政收入2731亿美元。可见无论众参两院,都把改革国际税制视为联邦政府增加财政收入的主要手段。然而客观地看长期内国际投资的流向,还要看其他影响因素,如投资环境等。

联邦国际税法调整对国际资本流动有影响但不应高估。虽然一旦联邦政府开始减税,理论上海外资本可能会集中在较短时间内回归本土,产生一定国际冲击,但是这又是比较复杂的实际问题,其中涉及到汇回资金新的投资对象选择、企业筹划等。联邦国际税法修订后,如果按年计算并分摊在相关企业,减税对海外投资的影响可能并非十分巨大。美国经济史上,2004年布什当局对海外所得与利润回归的政策改革即是前车之鉴。据IRS指出,当时国会以5.25%的税率推动海外递延所得与利润回流,总共约3620亿美元海外递延所得与利润回流,约占海外全部游资的三分之二。照此匡算,这次可能有高达1.7万亿美元海外利润回归本土,但其中现金与短期投资比例尚无法确定。有人估计回流资金会有一半现金,其他则为工厂与设备清算后的资金,其实这部分回流难度较高。再者,即使按照5.25%的税率计算,增加的税收也无非有千亿美元左右,对美国财政增收作用显然很小。可见国际税制改革主要仍在于吸引海外递延所得与利润回归。但是,当前美国海外投资很多是分布在避税天堂地区和国家的,那里有极其便利的投资政策以及宽松的外资管理体制,而且跨国公司在海外长期经营也获得了远比美国本土更高的投资利润,这对联邦政府的新税制也是个考验,总之美国如果想真正解决跨国资本回流问题,远非靠修改几条法规就能顺利解决的。

我国应对美国税改的财政虹吸需继续做好各项改革。首先,营改增税制改革需要进一步巩固和提升政策含金量。前一个阶段营改增已取得较大成就,但是,营改增绝不是我国税制改革的终点,实际上无论是房产税、还是遗产税政策、或者地方主体税种选择等财税政策改革,都存在较为强烈的社会呼声与现实需求,亟待加强研究并提出相关的政策规划与应对方案,可通过积极安排调研、进行较高层次听证摸清政策建设需求。其次,强化吸引外商投资的良好社会环境,积极落实保护外商权益的政策,为外商投资提供更加良好的服务,甚至在中西部等不甚发达地区开辟一些特殊政策区域,立法保证政策连续性。2017年中,我国与西方主要国家共同签署了OECD与20国集团集体倡导的反BEPS公约,这是今后各主要国家应对国际反避税活动的主要工具和基本准则,实际上今后国际资本无论流向哪里,都将受相关签署国家反BEPS政策管辖。我国签署这个国际公约,既是对国际统一税收规则的郑重承诺,也应当是稳定外商投资企业的定心丸,今后应当抓落实并细化规定。美国目前没有签署共约,相信其中也有对短期内税改影响国际资本回流的考虑,而一旦税改效应释放殆尽,难保在未来美国继续外化于该国际公约。而且美国的财政压力对于长期减税是否能够承受,也有待继续从经济增长、财政收入、债券市场、外汇市场等指标进行观察。第三,加快社会政策改革。自国际金融危机以来,我国的基础设施建设迈上了新台阶,为经济快速发展奠定了强大的基础,获得国际赞誉。然而,社会政策则是更为基础的“基础设施”,四十年来由于我国人口结构的巨大变化,产生了许多新现象,独生子女家庭上升、赡养负担加重、老龄空巢现象增多、失庭需要保障等,因此社会政策改革也需要赶上经济发展的速度。我们迫切需要积极正视全国人民期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境的诉求。正如习主席所说,人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。

(作者:李超民 经济学博士,研究员,上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家,太和智库高级研究员;孔晏 经济学博士,上海财经大学公共经济管理学院教师,公共政策与治理研究院美国财政与经济研究所研究员)

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